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失控容積移轉不斷侵蝕城市既有的生存空間

在擁擠雜亂的都市裡對於老街聚落的回憶還剩下多少?





城市發展成是為該國城市居民文化發展的象徵。為了了解各國文化與文明變遷經歷時，城市聚落發展往往成為最主要的論述主體，透過城市間發展的關聯性，與其特定地理位置、時空背景及民族文化等因素具有密不可分的關係，但其中都市空間、居民的生活歷程與文化內涵的展現，則往往受到階段性因客觀的天然條件的侷限與人文氛圍的改變產生結構性的轉換，如生活在都市中，各種不同文化背景社會力量所產生的主觀想像與企圖強勢文化的介入改變。都市的發展歷程就因這些因素相互作用結果。各種文化的影響力之間角力經常是在動態且衝突的均衡過程中在歷史文明的洪流裡，以各種不斷抗衡妥協中形成興衰起落的變動。從時序年代觀之是一個不斷轉化的變動過程。因此都市空間再造必須從危機的形成與因應窘迫空間發展治理的時勢脈動關係來切入，才能真正導正早已失序的城市空間。











都市成長變形失控，是都市計畫不斷向外擴張卻低於城市居民的實際需求，因無法掌握都市成長，公共設施興往往不敷使用。新興市鎮與新開發社區的闢建造成都市與郊區兩極化的現象，導致社會成本增加，如:交通建設、社區公共設施成本、通勤時間成本，以及造成環境生態及水土保持的衝擊等。而釋出大量農地提高可興建農舍比例政策，意謂著現有都市土地之供給將大符增加，從國土永續發展的觀點來看恐怕遠超過現今國民真正的住房需要，甚至有危害整體都市發展之虞。其它如郊區的工商綜合區或購物中心開發亦會造成市中心商業的萎縮。郊區大型購物中心將在近幾年內大量湧現，特別是工商綜合區開發，再在均造成都會郊區之零售業與中心都市及鄰近城市間零售業的競爭。美國在伍零至柒零年代就是因為大量郊區大型購物中心興起，引發市中心的蕭條而造成都市的危機。市中心地區大面積國有土地低度使用，造成都市機能不彰，妨礙都市空間再造和發展，不僅浪費珍貴之土地資源，更造成環境雜亂治安死角。其實只要市中心國有地能夠積極運用，以公有民營方式取代公開競標的方式，就可以代替郊區大量的新社區開發，進而落實都市空間運用率，有效改善城市區域的生活品質。以現今台北市為例，市中心區大片低矮窳陋房舍，大多為國有地。即使為於都市中心輻湊、交通動線樞紐周邊高價值的土地，也缺乏積極之運用規劃。台北信義計畫副都心半數以上空置商業區土地，大多為市府及軍方所有，因長期閒置，阻礙了地區發展，間接民間投資之意願。以往台灣國有土地之開發利用，所面臨之主要癥結點除了法令限制條件落後外，最主要是國有管理機關之組織形態上與民間產生落差。在觀念上，不少公地管理機關基於本位主義，往往不願配合全面性的都市發展，甚至視同如私有土地的計算財產收益。



















立法院在今年初通過了一項都市計畫法的修正案，把原有的「容積率移轉制度」，跳脫出原本必須是「基地換基地」的限制，變成可以向地方政府付費購買建築物的容積，引起各方質疑，認為政府此法修正根本是在圖利建商財團，只為了填補地方財政黑洞，因而導致都市容積率無限制成長，不但公共設施未隨容積增加，卻僅增加交通及環境品質壓力也提升公安災害的危害，亦使精華地段人口密度不斷提高，城市人口密度失衡，區域發展兩極化，現今容積率移轉多由認定為私人所有之古蹟或具歷史建物而來，該地區因容積率移轉後喪失對公共設施保留地原有的美意、僅因補償私有古蹟所有人的措施，損害全民共有的文化財。都市計畫法第八十三之一條中除了古蹟、歷史建築、公共設施保留地之外，亦得以「折繳代金」方式取得容積移轉權利，即不論現有的道路、公共設施等本不列入都市整體容積總量計算只要對政府付費，即可取得高於原法定容積率更多的發展權。此一改變看似可促進都市公共設施開闢並刺激房屋市場，實際上卻暗藏危機，長遠下來恐利益少數人，損及公眾利益，最後都市住宅牢籠化、城市發展過度集中化。













容積是建築專有名詞，是指一塊建地上可建築使用的建坪總面積，其與該建築基地面積的比率，則稱之為「容積率」。都市計畫在劃設商業區、住宅區或其它的分區後，依法實施土地使用強度與類別的管制，容積管制就是管制土地使用強度的一種方式。容積移轉的觀念源起於英國的發展權移轉，即人民雖有土地所有權，但發展權歸國家所有，任何開發行為需經政府機關核准且繳納開發捐，其目的是消除因土地的計劃管制而產生的暴利，進而彌補因都市計畫將私人土地規劃為商業區、住宅區等建地或規劃為道路、公園用地等公設地的差異所制訂的機制。但在現今利益、發展掛帥的都市發展中，都市規劃的專業，長久未能受到應有的尊重，往往將國外的制度不假思索地囫圇吞棗，引進「容積移轉制度」就是其顯著例子。先進國家的容積移轉，是有極嚴格的範圍限制，用來保護私有古蹟通常是具歷史文化、紀念性、藝術價值建築物，將其多餘的容積出售於需要額外容積的建築使用，條件是要所有權人維護這個古蹟，只能修護，而不得改建、增建。移轉許可程序極為審慎嚴謹評估，並且為數極少。台灣也加以仿效，但範圍較寬，過去容有若干成效，居然進一步大幅放寬擴及公共設施保留地，除了喪失「容積移轉」的基本原則之外，對都市地區所造成的不良影響，則不可估計。例如：農舍可不可購買容積增建農舍？都市市區土地可否購買偏遠鄉鎮的容積？而公共設施用地與一般的建地比例是三比十，額外增加的容積，相當建地的增加，如果要維持一定的生活環境空間品質，則又需增加公共設施用地，如此層層相因堆積起來，一個城市所能乘載空間問題則越來越無法解決。此外，如果容積可以移轉，則都市計畫的另一個工具-「使用管制」是否將來也可以考慮賦予可移轉性？例如：農業區的農業用地可否向商業區地主購買「商業使用」的權利呢？如此則分區使用管制何用？還有國土的規劃，有限制開發地區如禁止開發區域的劃設，將來是否也比照賦予容積作為補償？以上所提的後遺症，則像潘多拉的盒子，一經開啟，後果不堪設想，但成效有限，至於其技術問題，例如如何經營管理在不同時間、空間所產生的交易行為？其法律依據何在？容積如何訂定，其程序如何？…等等，以目前政府打算在今年十二月底以前，經行政院核定後實施容積移轉的時程來看，是沒有經過深思熟慮的決策，對都市規劃專業也是一種嚴重的傷害，也使多年城市空間再造遠景遙不可及。



















公共設施保留地需要龐大的經費，而政府缺乏足夠的財力，是事實。內政部認識到問題的嚴重性應給予肯定，但是寄情於「容積移轉制度」亦黔驢技窮，無論從任何觀點來看「既救不了急也援不了窮」成為空有美好遠景的空中樓閣。雖然容積移轉確實為土地開發商、建商創造超額利潤，對都市土地活化空間、促進區域發展有效利用也有一定貢獻，從前各級政府常因缺乏經費無法徵收已劃設且既成使用多年的公共設施保留地招致民怨，因容積移轉的實施也減少政府相當的財政負擔，但辯證的看，有利就有弊，政府應面對事實，集中火力，研究擬訂適當的對策以求根本的解決。每過一年所必需付出的財政規模也不斷增加，相對於財政上的困窘，捉襟見肘的預算。但在加強都市區塊整合、重劃工作，不因規模大小，全面積極推動辦理，可以無償取得極大面積的保留地，惟公共設施保留地、國有地問題能早日解決才是上策。在M型化社會結構中似乎更應僅審思考政府在社會利益共享上所應扮演的重要角色，如果在人口密集且極度發展的市中心區域未能在公園、學校、綠地等公共設施服務水準提升的前提下，又提高區域建築物使用的集約度，造成的結果只是生活環境的惡化，而非空間使用品質的提升。都市地域重劃雖有若干改進的空間，但其對社會公義原則的建立以及保留地取得方面的貢獻是無庸置疑的。都市或區域間發展應思考以各地資源、資金、特色更有效分配以均衡發展，如將應群聚之產業、擁擁塞地區的人口以效有計畫的移植發展密度較低之重劃地區，或政府機關、重大公共建設的均衡設置，都有助於高密度發展的舒緩；因都市規劃係百年大計，更期盼政府相關單位能更以宏觀、常遠的視野，促使加速台灣城市走向國際化進程儘速與世界接軌。在開發已飽和建成地區，則推動都市更新方式如都市空間改造、提高原使用密度、老屋拉皮等以權利變換的方式，可以擴大取得保留地。至於既成道路仍屬私有的部分，則應專案研究，如係其自行退讓者，既有公共地役權的存在，可否透過再請大法官解釋的途徑予以解決，而無需給予補償。還有，若干地區仍在擴大都市計畫，是否確有需要？分期分區使用的原則能否貫徹？使用者付費的原則是否實現？都有助於抒解政府財政上的壓力。此外擬議中將都市計畫擴大為城鄉計畫，會否產生更多的保留地問題，也應該一併作審慎的考量。

















在這大量城鄉移民的結果使得社區意識解體的年代，大都會中形成的新社區卻又無法形成共同感，塑造屬於自己的生活環境。甚至許多深具歷史文化的小鎮、聚落、老街也都被都市計畫破壞無遺。台灣過去都市發展的經驗，以拆除老屋蓋新屋為其主要方向，而忽略了對於歷史記憶的保存，這使得台灣都市的現代化過程失去其特色。而成功的保存現有歷史建築必須先能夠解決財產權的問題，如果只以限制發展的方式處理，可能達成反效果。廸化街的發展並如同政府主動出資保存的老街，最後修復後剩下一個舊街建物軀殼，平日是荒涼一片，只有假日遊客到臨時才有人氣，雖然近年來政府雖不斷於廸化街辦理年貨大街的活動以帶動街區的經濟，但是區域由興轉衰的景象短期內仍無法解決。保存街區及街景再生的另一層意義，也就是提升公共文化遺產與經濟附加價值並進，觀光的意義與效益應當被政府關注，並提出整體性的方案公部門與產權所有者的合作，才能產生積極正面的再造效果。剝皮寮的成功經驗，讓萬華區面對未來充滿期待，且可以藉著剝皮寮帶動週邊發展。現在來到剝皮寮的遊客，有老一輩追憶過往，亦有年輕人探訪古今，保存老街聚落，也等於是留下一段歷史空間，讓下一代有機會與古往的繁華街井、今來的文化保存在歷史軸線上的承襲。且在活化空間使用上，於剝皮寮的東側，台北市教育局成立了鄉土教育中心，和老松國小共用校地，讓舊有的建物成為國小師生的歷史導覽員，成為最生動本土文化的活教材。而位在台北縣的深坑老街所進行的復舊工程，預計在年底完工第一期工程，首要復舊的為清代以來就保有的舊街形式，老街上屋況最好的，是三棟相連的德興商號，經過百年歲月洗禮，還是能看出過往歷史百年丰華。但在時間侵蝕下，屋宇毀壞、市容變得雜亂無章，日漸商業化的趨勢，更讓老街逐漸變了樣。縣府復舊團隊決定替老街創造新生命，也要找回老街的文化價值。現在到深坑的遊客，大部分都是吃完豆腐就轉身匆匆離去，來不及認識這條老街的歷史，當老街復舊完成，更多的人就能藉著建築物來認識深坑真正的文化內涵。從昔日的茶業、藍染到熱氣騰騰的豆腐，深坑隨著社會型態的改變，聚落呈現了不同面貌，未來重建後的老街，也將有新的故事不斷地加入。這三條老街的故事，都是台灣城市聚落發展史的縮影。一座美好的城市，並不光是新穎豪華的建築，而是有更多新舊交替的元素。尤其，隨著都會型態變遷，昔日繁華的老街，可能會沒落，也可能會產生新用途與保有昔日文化價值。這些老聚落的存在，讓忙碌的城市有了呼吸的空間，也讓我們看見發展的軌跡，我們的城市因此顯得更加豐富而多元，也更加的迷人…。

































在歐美日本等先進國家，隨著都市發展逐漸停滯，在柒零年代以後的都市政策，均由過去的擴張主義轉而回到市中心，以都市更新為最重要的大趨勢。都市更新為台灣未來都市發展重要的方向。在經歷了四十年高度經濟成長與都市發展之後，也已經到達此一瓶頸。因應未來都市的發展將不應再追求量的增加，而是以追求質的提昇。

































土地資源具有不可逆的特質，而環境的延遲效果也將使人們猶如放進逐漸沸騰水中的青蛙而不知早已身處於險盡之中。執政者面對此難題應謹慎為之，因為容積移轉政策，能載舟，亦能覆舟，不論再良善健全制度下的政策也必須面臨調整與變遷的必要性，而在問題尚未成為沉疴之前，有效針砭以收成效。若以依當前土地利益、地方派系與地方議會所形成出的複雜政治網絡結構，地方政府僅仰賴議會基於都市環境品質與都市永續發展來審查容積移轉制度以捍衛公共空間品質，將會使都市機能推入萬刧不復的無底深淵。





























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